Il Pnrr alla stretta finale tra ritardi e completamenti da attuare. L’analisi di Zecchini

Ancora poco più di un mese per finalizzare la documentazione degli interventi del Pnrr concluso il mese scorso e, dopo la verifica di Bruxelles, aver titolo a ricevere la decima e ultima rata di finanziamento. A queste risorse tiene particolarmente il Mef per poter quadrare i conti di bilancio secondo il piano finanziario d’inizio anno e dare un altro stimolo all’asfittica crescita economica. Nel caso in cui gli interventi non superassero gli esami si dovranno restituire le somme ricevute.

La base informativa su cui poter esprimere una valutazione sull’intero programma è tuttora incerta e in divenire. Al novembre scorso le autorità avevano affermato che il 70% circa dei 550mila progetti finanziati erano stati completati, benché soltanto il 52% delle somme risultavano effettivamente erogate, in quanto in attesa della verifica della documentazione necessaria. Ancora nell’aprile scorso è stata chiesta a Bruxelles una settima revisione del Pnrr per non perdere i finanziamenti, viste le difficoltà di portare a termine gli interventi previsti entro le scadenze. In dettaglio, eliminate 7 misure e introdotte 9 nuove per circa 9 miliardi. Secondo le autorità, finora sono stati concessi finanziamenti per l’85% dei 194,4 miliardi programmati. Tra ritardi nell’esecuzione, revisioni di programma ed erogazioni ancora da completare è, tuttavia, possibile trarre qualche conclusione preliminare dall’esperienza osservata negli scorsi cinque anni.

La prima impressione è quella di un programma strutturato come sommatoria di un insieme di progetti e riforme con scarsi collegamenti funzionali tra gli stessi. In parte è il risultato delle quattro priorità d’intervento stabilite a Bruxelles, che riguardano la transizione ecologica e quella digitale, la stabilità macroeconomica e l’equità. Aree troppo generiche a cui si affiancano come importanti sanità, istruzione, formazione, sostegno a Pmi ed imprenditoria giovanile. Manca un disegno integrato di indirizzi essenziali per preparare i paesi europei ad affrontare le sfide della nuova realtà economica, sociale e geopolitica che sta emergendo con prepotenza e a tappe forzate.

Da parte italiana, si è perduta un’occasione per fare del Pnrr un primo tentativo di politica industriale a tutto campo, che toccasse tutti gli aspetti dall’innovazione al lavoro e avesse come obiettivi dominanti gli investimenti per una crescita economica duratura e per la competitività. Non basta il lancio del programma RepowerEU per aggiustare un programma che si chiama Next Generation EU, ma che guarda ai trend del passato e non agli elementi di rottura che andavano emergendo per il prossimo futuro. Forse nel 2021, anno del lancio, appariva prematuro, ma un profondo ripensamento del programma andava fatto dall’Ue già nel 2023.

Nel caso italiano, nel 2022 il nuovo governo si è trovato un Pnrr già definito e in via di attuazione, con pochi margini per ristrutturarlo anche per le evidenti carenze di progetti validi e per l’eccessivo numero di soggetti attuatori, ben 29.300 secondo alcuni calcoli. Ci sono state sette revisioni, ma la struttura segmentata e gli indirizzi principali del Piano non sono mutati. Per la moltitudine di progetti d’investimento ammessi la dimensione media si aggira attorno a 350 mila euro per progetto, mentre per le opere pubbliche la media si colloca attorno a 2,7 milioni. Pertanto, una frammentazione nella destinazione delle risorse, che va scapito della efficacia dell’azione e del raggiungimento della massa critica d’impatto economico.

Per l’attuazione, inspirata a esigenze di ampio coinvolgimento dei territori e delle comunità locali, si è messa in piedi una struttura di Governance articolata su più livelli, piuttosto che concentrata su poche linee per semplificare i processi decisionali ed imprimere rapidità di decisione e realizzazione. La struttura ha al vertice la Cabina di Regia presso la Presidenza del Consiglio e nella parte terminale i soggetti che effettivamente attuano gli interventi. È stato quindi necessario un meccanismo di coordinamento tra istituzioni e di collaborazione tra livelli d’autorità per risolvere i molti problemi emersi ed allineare i ritmi delle procedure amministrative alle scadenze ravvicinate ed inderogabili previste dalla Commissione. Ne è derivato un nuovo modello di Governance e di procedure basato su semplificazioni ed accorciamento dei tempi di coordinamento interistituzionale. Laddove insorgevano problemi di difficile soluzione, si rimandava al vertice, ovvero la Cabina di Regia, che poteva decidere di proporre revisioni di programma, o di modificare tempi o risorse.

In parecchi casi i Comuni, su cui incombono molte responsabilità di iniziativa progettuale e di realizzazione, hanno mostrato carenze nel predisporre progetti fecondi di effetti per lo sviluppo socio-economico. È apparso in tutta evidenza l’annoso deficit progettuale dell’Italia, quando si tratta d’impostare una strategia pluriennale di ricerca, innovazione e d’investimento per dare efficienza e slancio competitivo al Paese. Ne fanno eccezione le grandi imprese controllate dallo Stato ed ovviamente le private, che abituate a competere su mercati sempre più aperti alla concorrenza, per mantenere o espandere le quote di mercato devono investire nella programmazione pluriennale, che viene tenuta in serbo ed aggiornata fin quando si creano le condizioni che giustificano il metterla in atto. Ai deficit a livello locale si è supplito principalmente allocando su base transitoria assistenti esperti in materia. I poteri sostitutivi previsti dal Piano sono stati usati in pochi casi, ma importanti. Sono stati nominati quattro Commissari Straordinari per la riduzione del rischio idrogeologico, per i piani di contrasto del lavoro abusivo in agricoltura, per gli alloggi degli studenti e per Roma Capitale. In altri casi si è ricorso a Commissari ad acta, come per gli asili per l’infanzia.

Nel campo della digitalizzazione si sono sviluppati diversi interventi per l’avanzamento digitale della Pubblica Amministrazione e delle imprese e per le infrastrutture. L’efficacia delle misure sembra piuttosto disomogenea perché la realtà sul campo non corrisponde pienamente a quella riportata nelle certificazioni ufficiali. L’interoperabilità delle banche dati della PA e la loro collocazione nel cloud pubblico sono ancora in corso. L’efficienza che ne dovrebbe scaturire per alleviare il peso amministrativo su cittadini e imprese non appare evidente perché i sistemi non funzionano a dovere, oppure sono troppo intricati. La misura Transizione 5.0 per il trasferimento tecnologico alle imprese ha dovuto essere ridimensionata per la complessità delle procedure. Allo stesso scopo sono stati costituiti cinque centri di eccellenza con diramazioni sul territorio, ma il travaso di nuove tecnologie dal mondo della ricerca a quello delle imprese avviene con lentezza.

Il capitolo delle riforme è tra quelli in cui lo scollamento tra quanto compiuto in termini di provvedimenti presi e la realtà modificata sul campo appare evidente. Su 68 riforme previste nel Pnrr ben 48 mirano a migliorare la qualità delle istituzioni. In alcuni casi i risultati sono all’altezza delle attese, in altri rimangono al di sotto. La riforma del codice degli appalti pubblici è stata realizzata con ampia partecipazione delle parti interessate ed è operativa, pur richiedendo ancora aggiustamenti in base alle prime esperienze. I tempi di pagamento della PA sono stati ridotti sotto i 30 giorni prestabiliti, facendo leva tra l’altro sui finanziamenti del Pnrr che hanno permesso di smaltire l’arretrato e di mettersi in regola. Ma quanto dureranno i miglioramenti se i finanziamenti degli enti pubblici si ridurranno ai livelli precedenti?

La riforma della giustizia ha permesso di accorciare i tempi tanto dei procedimenti in campo penale e in misura ampia, quanto di quelli civili, ma non abbastanza. L’obiettivo di ridurre questi ultimi del 40% è ancora lontano e vi è il rischio che i tempi si allunghino una volta terminata la pressione delle scadenze del Pnrr. La riforma del processo e l’ufficio del processo sono strumenti ancora in rodaggio, la cui efficacia è ancora da provare di fronte alle grandi disparità di risultati riscontrate sul territorio tra distretti giudiziari. La riforma per promuovere la concorrenza si è concretizzata nell’emissione nel 2024 di una legge apposita dopo una assenza di anni, ma la legge annuale successiva è ancora in fieri e i progressi verso mercati concorrenziali sono modesti. La lunga serie di riforme per la semplificazione ha appena scalfito il problema e richiede ancora molti passi in avanti. La riforma degli incentivi alle imprese tarda a divenire operativa.

Complessivamente il cantiere delle riforme programmate è improbabile che possa essere completato realmente nei termini e bisognerà attendere il prossimo biennio per vedere l’operatività delle riforme sul campo. Per impedire che nei prossimi due anni si torni indietro nelle riforme, come già avvenuto in passato, la Commissione ha posto un divieto corredato da sanzioni sui fondi. Successivamente, farà ricorso alle raccomandazioni annuali di politica economica per assicurarne la durata nel tempo, benché le sanzioni per inosservanze sarebbero meno efficaci. Per i progetti d’investimento che non si riuscisse a portare a termine entro le scadenze si è ricorso al dirottamento dei fondi non spesi su sportelli finanziari, a cui attingere per i pagamenti nella fase di completamento delle opere. Se il meccanismo è servito a non perdere le risorse, l’effetto è di ritardare i benefici economici dell’intervento.

Al di là della verifica del raggiungimento dei milestones e targets, l’aspetto più importante del Piano sta nel valutare non solo i risultati ottenuti dagli interventi, ma l’impatto socio-economico nella prospettiva della ripresa dell’economia e della resilienza, come recita il nome stesso del Piano. Alla valutazione Bruxelles ha dedicato molta importanza disponendo valutazioni ex-ante delle misure, in itinere delle procedure ed ex-post dei risultati e dell’impatto. La valutazione d’impatto del Piano nel suo insieme richiede un esercizio molto complesso per la difficoltà di distinguere i suoi effetti da quelli di altre politiche e per la stima della traiettoria di raffronto in assenza del Piano. È realizzabile, invece, la valutazione dei singoli interventi con test econometrici di causalità, che richiedono competenze specialistiche e una messe di dati.

Dalle diverse valutazioni, che sono già disponibili sulla base di evidenze parziali, emergono risultati provvisori. Secondo la Banca d’Italia, il Piano ha permesso di raddoppiare gli investimenti pubblici in rapporto al Pil rispetto al decennio precedente e ha migliorato l’efficienza della Pubblica amministrazione. Su questa base stima che gli investimenti e le spese del Pnrr siano stati significativi per evitare che l’economia entrasse in recessione. Le stime dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio indicano per il periodo un effetto di incremento cumulato del Pil del 3% sul trend di base. Altre stime dello stesso Ufficio con un modello econometrico diverso mostrano un impatto sulla crescita lievemente più basso. La Commissione Europea si attende un aumento della crescita relativa fino all’1% annuo per l’economia italiana.

Questi sono gli effetti macroeconomici dovuti alla maggiore spesa negli anni del Piano. Nel medio periodo l’impatto sulla crescita dipenderà, piuttosto, dall’efficacia delle riforme, su cui aleggia un’incertezza. Da queste la Commissione si attende effetti ancor più consistenti di quelli macroeconomici di spesa. Alla valutazione d’impatto ha assegnato tanta importanza da costituire una task force di valutazione dotata di esperti col compito di fare un’analisi approfondita con tecniche aggiornate. L’impatto sull’economia di diversi Paesi è stato già stimato con l’ausilio di un modello econometrico. Un risultato sorprendente è che per la Germania e la Francia una parte importante dell’impatto positivo dei Piani proviene dalle ricadute (spillover) favorevoli dei programmi degli altri stati. In particolare, per la Germania più di due terzi dell’impatto positivo del Pnrr deriva da queste ricadute, di cui il 25% circa proviene dall’Italia. Per la Francia, poco meno di un terzo è attribuibile a queste esternalità positive, di cui una quota del 26,5% è dovuta al Piano italiano. In breve, la domanda che si genera in un paese con il suo piano alimenta i benefici per altri attraverso canali come gli scambi commerciali.

Indubbiamente, lo strumento del Next GenerationEU e il RepowerEU hanno apportato diversi benefici all’Italia, pur in presenza di debolezze in entrambe le fasi di programmazione e di esecuzione. Uno dei più importanti sta nel cambiamento della cultura del governare lo sviluppo dell’economia con lungimiranza, nel coordinamento interistituzionale e nel funzionamento della PA. È da auspicare che questo rinnovamento culturale del modus agendi non si spenga una volta esaurita la pressione di Bruxelles sul Pnrr, ma sia potenziato con cambiamenti più profondi.